界面新闻记者 |
在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）中，“建设现代化产业体系”取代科技创新，成为未来五年我国经济工作的首要任务。对这一转变，南京大学经济学院院长郑江淮表示，将现代化产业体系建设置于首位，并非否定科技创新的核心地位，而是要构建创新引领产业、产业支撑创新的协同关系，这是中美竞争背景下构建以中国为主的全球生产体系的关键所在。
他在接受界面新闻专访时说，技术进步是经济增长的核心动力，但技术创新的产业化过程离不开完善的产业体系支撑。2025年诺贝尔经济学奖得主阿吉翁与豪伊特的创造性破坏理论进一步指出，技术创新只有通过产业升级才能完成价值转化，缺乏产业支撑的科技创新只能停留在实验室阶段，无法形成持续的经济增长动力。
“科技创新是增长的‘发动机’，而现代化产业体系则是‘传动系统’，只有两者有机结合，才能将技术势能转化为增长动能。”郑江淮说。
《建议》明确提出“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”，新能源汽车不在列，为 “十二五”以来首次。对于新能源汽车的“退场”，郑江淮认为，这标志着中国新能源汽车产业从政策培育期迈入市场成熟期，也体现了中国产业政策从规模扩张导向向质量提升导向的转型要求。另外，从产业竞争格局来看，新能源汽车产业已出现“内卷化”的苗头，政策调整也是“反内卷”的必然选择。
“2023年，中国新能源汽车行业全要素生产率增速仅为2.1%，低于制造业平均水平（2.5%），资源配置效率低下问题突出。”郑江淮说，“十五五”规划建议旨在引导行业从价格战转向价值战，推动产业向高端化、智能化、绿色化转型，这是对市场失灵的有效矫正。
他进一步表示，内卷式竞争已成为制约中国高质量发展的突出障碍，其本质并非简单的市场竞争激烈，而是“要素投入持续增加但全要素生产率提升停滞”的低效均衡状态。从美、日、德等国的发展经验来看，破解内卷式竞争并非简单的限制竞争，而是要从完善市场机制、构建产业生态、强化创新驱动、优化政策导向四个维度协同发力。
在采访中，郑江淮还表示，《建议》勾勒的“现代化产业体系”“科技自立自强”“高水平开放”蓝图，正是着力破解制约中国跻身发达国家的三大结构性短板。
他表示，发展中国家向发达国家跨越的核心标志并非单纯人均收入增长，而是资本要素竞争力驱动下的长期要素报酬净流入。国际经验表明，成功跨越“中等收入陷阱”的国家，如韩国、日本，均在人均GDP迈向2万美元阶段，实现了要素能级的质变。而阿根廷、智利等国之所以陷入停滞，核心在于要素能级长期锁定于劳动密集型或资源依赖型，未能形成资本、技术要素的自主竞争力。
“当中国资本要素能够在全球范围内创造稳定回报，技术要素能够为全球产业升级提供支撑，人才要素能够引领全球创新潮流时，中国跻身发达国家行列将水到渠成。”郑江淮说。
以下是本次对话实录，经界面新闻编辑整理
界面新闻：在“十五五”规划建议稿中，“建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基”取代了科技创新，排在了各项经济社会发展任务的首位。作为产业经济学者，您如何看待这一变化？
郑江淮：这一调整绝非简单的政策重心位移，而是立足中国经济发展阶段、应对全球竞争格局的战略抉择，蕴含着对大国经济增长规律的深刻把握。
从理论逻辑来看，现代化产业体系是科技创新的核心载体，实体经济是大国经济的立身之本。技术进步是经济增长的核心动力，但技术创新的产业化过程离不开完善的产业体系支撑。2025年诺贝尔经济学奖得主阿吉翁与豪伊特的创造性破坏理论进一步指出，技术创新只有通过产业升级才能完成价值转化，缺乏产业支撑的科技创新只能停留在实验室阶段，无法形成持续的经济增长动力。
美国曾在20世纪70年代陷入过“生产率悖论”：尽管其信息技术创新层出不穷，但由于传统产业升级滞后，新兴技术缺乏广阔的产业应用场景和完善的产业链支撑，全要素生产率（TFP）增长率持续走低。直到20世纪90年代，随着信息技术与制造业、服务业深度融合，形成了以产业体系为载体的创新生态，才推动TFP增长率重回高位。美国的这一经验表明，科技创新是增长的“发动机”，而现代化产业体系则是“传动系统”，只有两者有机结合，才能将技术势能转化为增长动能。
从中国发展实践来看，“十四五”时期我国科技创新成果丰硕，在人工智能、生物医药等领域取得一系列突破性进展，但部分领域仍面临“卡脖子”困境，根源在于产业基础薄弱、产业链协同不足。例如，我国在人工智能算法领域处于世界前列，但高端芯片、基础软件等核心零部件依赖进口，导致技术优势难以转化为产业优势。
“十五五”规划建议将现代化产业体系建设置于首位，正是要补齐产业短板，构建“基础研究 — 技术攻关 — 中试转化 — 产业应用”的全链条支撑体系。这一调整是基于创新生态系统理论：创新不是孤立的技术行为，而是产业生态系统内各主体协同互动的结果。通过强化产业体系对科技创新的承载作用，能够降低技术转化成本，加速创新扩散，形成“创新投入 — 产业收益 — 再创新投入”的良性循环。
此外，从全球竞争格局来看，现代化产业体系已成为大国博弈的核心战场。中美产业科技竞争的本质，是全球产业链价值链主导权的争夺，而产业体系的完整性、先进性直接决定了竞争胜负。美国通过《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，聚焦半导体、新能源等高端产业，试图依托技术垄断与产业集群优势，重构以美国为主导的全球生产体系；欧盟将先进制造技术和关键使能技术整合为现代化产业体系的核心内容，通过产业集群建设和跨领域技术集成，巩固其在高端制造领域的优势。中国将现代化产业体系建设放在优先位置，正是要在全球产业分工重构中抢占战略主动，通过完善产业生态、强化产业链自主可控，提升在全球价值链中的地位，摆脱对外部技术和市场的依赖，构建以中国为主的全球生产体系。
需要指出的是，将现代化产业体系建设置于首位，并非否定科技创新的核心地位，而是要构建“创新引领产业、产业支撑创新”的协同关系，这是中美竞争背景下构建以中国为主的全球生产体系的关键所在。新质生产力的本质是“技术创新与产业应用的有机统一”，脱离产业体系的技术创新难以形成现实生产力，缺乏技术创新的产业体系则难以实现可持续发展。
“十五五”规划建议同时强调“加快高水平科技自立自强”，正是要通过科技创新为产业体系升级注入动力，形成“技术创新 — 产业升级 — 效率提升”的正向循环。在实践推进中，需要避免三个误区：一是避免将现代化产业体系等同于“高端制造业独大”，忽视农业、传统产业与服务业的协同发展；二是避免将产业体系建设等同于政府主导，忽视市场在要素配置中的决定性作用；三是避免将产业布局等同于平均发展，忽视各地区比较优势的发挥。
界面新闻：《建议》明确提出，“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”，新能源汽车不在列，为 “十二五”以来首次，这是不是和当下的“反内卷”有关？
郑江淮：这次建议稿中没有提到新能源汽车，不代表否定新能源汽车是战略性新兴产业，该行业今后很长一段时期仍然是制造业乃至经济增长的发动机之一。从产业生命周期视角来看，中国新能源汽车产业从政策培育期迈入市场成熟期，体现了中国产业政策从规模扩张导向向质量提升导向的转型要求。
任何产业一般都会经历导入期、成长期、成熟期与衰退期四个阶段，不同阶段需采取差异化政策策略。经过“十二五”至“十四五”的政策扶持与市场培育，中国新能源汽车产业已进入成熟期，产业已具备自主发展能力，政策重心可转向引导新一代技术创新、优化产业生态与绿色转型，体现了产业竞争优势从要素驱动向创新驱动转变的规律。
从国际经验来看，产业政策的动态调整是发达国家培育优势产业的普遍做法。比如，美国在半导体产业发展过程中，“技术研发期”（导入期）通过国防采购支持技术研发，“全球竞争时期”（成熟期）通过《芯片与科学法案》聚焦核心技术突破，政策重点随产业阶段动态调整；日本在新能源汽车产业发展中，早期通过补贴政策培育市场，当产业进入成熟期后，政策转向支持氢燃料电池等前沿技术研发，推动产业向高端化转型。中国新能源汽车产业政策的调整，正是借鉴这一国际经验，实现政策支持方式的转型升级，从普惠式补贴转向功能性引导，为产业高质量发展营造良好环境。
另外，从产业竞争格局来看，新能源汽车产业已出现“内卷化”苗头，政策调整也是“反内卷”的必然选择。“十四五”时期，部分中国新能源汽车企业为抢占市场份额采取低价倾销、虚假宣传等不正当竞争手段，研发投入被挤压，核心技术突破受阻。这种“内卷”现象违背了产业健康发展规律。2023年，中国新能源汽车行业全要素生产率增速仅为2.1%，低于制造业平均水平（2.5%），资源配置效率低下问题突出。“十五五” 规划建议将引导行业从价格战转向价值战，推动产业向高端化、智能化、绿色化转型，这是对市场失灵的有效矫正，也是应对中美产业竞争的战略举措，因为在全球新能源汽车产业竞争中，中国需要的是具备核心技术与品牌影响力的“全球领跑者”，而非陷入低水平内卷的“规模扩张者”。此次建议中的最新表述，旨在引导企业将资源聚焦于核心技术突破与产品质量提升，推动产业实现从量到质的转变。
界面新闻：说到当下的内卷式竞争，我们要吸取什么教训？
郑江淮：从产业经济理论来看，内卷式竞争的根源是市场失灵与产业生态失衡的共同结果。过度竞争理论指出，当市场进入壁垒过低、退出壁垒过高时，大量低效企业难以退出市场，导致产能过剩、价格下跌、利润率走低，形成低水平均衡。这种均衡状态下，企业为维持生存，往往将资源投入到价格战、产能扩张等低附加值环节，而非核心技术研发与产品升级。以新能源汽车产业为例，部分企业为抢占市场份额，将大量精力用于外观设计、配置堆砌等非核心领域，忽视电池能量密度、自动驾驶算法等关键技术突破，导致全行业创新活力被抑制。
从制度经济学视角来看，产权保护不完善与政策导向偏差进一步加剧了内卷倾向。一方面，知识产权保护力度不足导致企业创新成果易被模仿，创新投入难以获得合理回报，直接抑制企业的创新意愿。智利的发展教训极具警示意义，智利学者罗德里戈·巴拉·诺沃亚（Rodrigo Barra Novoa）在研究智利1990-2022年产业政策时发现，由于知识产权保护薄弱，企业倾向于从事低附加值、低技术含量的生产活动，即便加大科技创新投资，也难以形成产业竞争力，最终陷入“中等创新陷阱”。另一方面，部分地方政府以GDP增长为导向，盲目招商引资、重复建设，导致产业同质化严重，进一步加剧了内卷。
当前中国部分产业领域的内卷式竞争，已成为制约高质量发展的突出障碍，其本质并非简单的市场竞争激烈，而是“要素投入持续增加但全要素生产率提升停滞”的低效均衡状态。全球主要经济体在产业发展过程中均曾遭遇内卷式竞争，其应对策略为中国提供了重要借鉴。比如，美国通过“市场整合 + 创新驱动”破解内卷的经验尤为典型。20世纪80年代，美国半导体产业面临日本企业的激烈竞争，部分企业陷入价格战与产能过剩的内卷困境。美国政府并未简单干预市场竞争，而是通过《半导体制造技术联盟（SEMATECH）》整合企业、高校与科研机构资源，聚焦芯片制造工艺、设备材料等核心技术研发，同时通过国防采购、税收优惠等政策引导企业加大创新投入，推动半导体产业从规模扩张转向技术突破。在这一过程中，市场机制发挥了淘汰低效产能的作用，政策则为创新提供了支撑，最终使美国半导体产业重新夺回全球领先地位。研究发现，美国半导体产业的研发投入强度与TFP增长率同步提升，印证了“创新驱动破解内卷”的有效性，这一经验对中国当前新能源、光伏等产业的转型具有直接借鉴意义。此外，德国汽车行业通过“产业协同 + 质量导向”构建非内卷化产业生态的实践也值得深入学习。日本钢铁行业通过“创新联盟 + 政策引导”突破内卷的路径同样具有重要参考价值。
上述三国的核心经验均指向创新驱动、市场规范、政策协同这三大路径，这些经验对于中国破解内卷式竞争具有重要启示。反观智利、印度等部分发展中国家的教训，过度依赖资源型产业或忽视创新生态构建，易导致内卷长期化。这些教训警示中国，破解内卷不能仅停留在淘汰落后产能的表层，还需通过政策引导构建创新生态、完善产业体系，避免陷入资源依赖或低端锁定。
内卷式竞争是中国产业发展过程中的阶段性挑战，破解之道并非简单的“限制竞争”，而是要从以下四个维度协同发力。
一是要完善市场机制，这是破解内卷的核心保障。比如，破除地方保护与行政垄断，推动要素自由流动。完善市场退出机制，降低企业退出成本。强化反垄断与反不正当竞争执法，打击低价倾销、虚假宣传等行为。
二是构建产业生态。产业生态失衡是内卷的重要根源，需构建“龙头引领、中小企业配套、创新资源共享”的产业生态，推动产业从“单兵突进”转向“集群发展”。具体来看，要培育具有全球竞争力的龙头企业，发挥其在技术研发、标准制定、产业链整合中的引领作用。支持中小企业“专精特新”发展，形成与龙头企业的配套协作。推动产业链上下游协同创新，构建产学研用一体化机制。
三是强化创新驱动。创新是摆脱低水平竞争的根本路径，需通过加大研发投入、完善创新激励、构建创新生态，推动产业竞争从价格战转向技术战。
四是优化政策导向。政策导向偏差是加剧内卷的重要因素。需推动产业政策从规模扩张导向转向质量提升导向，从选择性扶持转向功能性引导。比如，调整地方政府考核机制，弱化GDP等数量指标，强化创新能力、TFP等质量指标。优化产业政策工具，减少直接补贴，更多采用研发税收优惠、创新平台建设等功能性政策。加强政策协同，避免多头管理与政策冲突。
界面新闻：“十四五”规划要求“保持制造业比重基本稳定”，“十五五”规划建议将这一表述升级为“保持制造业合理比重”，并首次写入“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。您觉得什么是“合理比重”？“以先进制造业为骨干的现代化产业体系”应该具有哪些特点？
郑江淮：“合理比重”的核心并非追求固定数值，而是实现“质的有效提升与量的合理增长”的动态平衡，也就是说，既要保障产业链供应链安全、支撑科技创新转化，又要为构建以中国为主的全球生产体系、以创新为导向的现代化产业体系筑牢根基。
从产业结构演变理论来看，制造业比重的合理性需与经济发展阶段相适配。现代经济增长理论指出，随着人均收入提升，制造业比重会经历先升后稳的阶段，在工业化后期向发达经济阶段转型过程中，比重下降应是缓慢且可控的，而非无序下滑。
美国、德国等发达国家的实践表明，即便进入后工业化阶段，其制造业比重仍稳定在15%-20%的合理区间，且通过先进制造业与生产性服务业的深度融合，保持了全球竞争力。中国当前处于工业化后期向发达经济阶段转型的关键时期，制造业比重的“合理”不能简单对标小国或资源型国家，而需立足大国经济特征，在保障产业体系完整性的前提下实现结构优化。中国若过度降低制造业比重，大量科技创新成果将失去产业化载体，难以形成实际竞争力。
全球主要大国在制造业比重调整过程中，虽路径各异，但均将保持合理比重作为维护产业竞争力的核心策略。美国、德国、日本等发达国家的实践表明，制造业比重的合理性并非单纯由市场自发决定，而是通过政策引导与产业升级主动塑造，其经验与教训为中国提供了重要借鉴，尤其在中美竞争背景下，如何通过合理比重构建产业优势，成为大国博弈的关键。
具体来看，美国通过“先进制造 + 全球布局”维持制造业竞争力，其经验在于“比重稳定而非下滑、质量提升而非规模扩张”。20世纪90年代后，美国制造业比重从峰值的28%缓慢降至18%，但通过聚焦半导体、航空航天等先进制造领域，依托技术垄断与全球价值链主导权，保持了产业优势。美国商务部 2024年报告显示，其先进制造业研发投入占比达70%，技术成果转化率超60%，通过“高端制造 + 服务外包”模式，在全球产业链中占据核心环节。但美国也面临制造业空心化的教训——2008年后因过度外包中低端制造，导致供应链韧性不足，在新冠疫情与中美贸易摩擦中暴露出关键零部件断供的风险，这警示中国：制造业合理比重需兼顾“高端引领”与“基础稳固”，避免“走极端”。
德国通过“制造升级+质量导向”保持制造业合理比重，其核心是拒绝去工业化、聚焦高端制造。德国制造业比重长期稳定在20%-22%，依托工业4.0战略推动传统制造向智能制造转型，通过双元制职业教育培育高素质技能人才，形成“德国制造”的质量优势。这为中国构建以先进制造业为骨干的体系提供了范本。
反观部分发展中国家的教训，过早去工业化是陷入“中等收入陷阱”的重要原因。智利、阿根廷等国在工业化中期因盲目追求服务业占比，制造业比重快速降至12%以下，导致产业体系单一、技术创新能力薄弱，在全球竞争中被低端锁定。诺沃亚研究智利产业政策时发现，其制造业空心化导致要素报酬长期净流出，难以形成持续增长动力。
我认为，“以先进制造业为骨干的现代化产业体系”应具有四个特征。
一是技术密集集群。先进制造业并非高端制造的代名词，而是具备技术引领、产业协同、绿色低碳、全球竞争特征的产业集群。先进制造业的本质是技术密集型产业集群。技术创新需依托产业载体实现规模化应用，而先进制造业正是新技术的试验场与转化器。
二是产业协同发展。先进制造业作为骨干，能够带动上下游产业协同发展，形成先进制造引领、传统产业升级、服务业支撑的生态格局。比如，先进制造业的前向关联能够拉动原材料、零部件等上游产业升级，后向关联则能够推动物流、金融等生产性服务业高端化，这种协同效应是现代化产业体系的核心优势。中国先进制造业的协同效应已初步显现——新能源汽车产业带动电池、电机等上游产业发展，拉动充电桩、智能交通等下游服务业增长；光伏产业带动硅料、组件等产业升级，推动储能、电网等领域创新。在中美竞争背景下，产业协同能够增强产业链韧性，避免“单点断链”风险。例如，美国试图在半导体领域“卡脖子”，但中国通过先进制造业与传统产业的协同，在中低端芯片制造环节形成替代能力，缓解了供应链压力，这正是“以先进制造业为骨干的现代化产业体系”的韧性所在。
三是绿色低碳特征。先进制造业的绿色低碳特征不仅体现在生产过程，更在于带动全产业链减碳。先进制造业通过节能技术、清洁生产与循环经济，能够推动产业体系向低碳转型。中国先进制造业的绿色转型成效显著，新能源汽车、光伏等产业的低碳技术全球领先，但仍需通过“先进制造 + 绿色技术”的融合，带动传统产业减碳。例如，通过先进钢铁制造技术降低能耗，通过智能制造优化资源利用效率，这些举措不仅符合全球绿色转型趋势，更能突破国际绿色贸易壁垒，在中美竞争中形成“绿色优势”。
四是国际竞争能力，这主要通过成为全球生产体系的核心节点来实现。日本和德国的经验表明，先进制造业的全球竞争力需要“技术+品牌+标准”协同，通过技术创新提升产品附加值，通过标准制定掌握话语权。中国需通过提升先进制造业的全球竞争力，吸引全球资源集聚，形成“中国主导、多国参与”的生产网络。
界面新闻：“十五五”规划建议关于产业政策的表述，还有哪些值得关注的点？
郑江淮：“十五五”规划建议中关于产业政策的内容，呈现两个特点。一是产业政策的新导向，从选择性扶持转变为功能性引导。这一转型并非政策工具的简单调整，而是对政府与市场关系的重新定位。在中美产业科技竞争日趋激烈、构建以中国为主的全球生产体系的背景下，产业政策不再是“挑选赢家”，而是通过营造公平环境、弥补市场失灵、强化创新支撑，为以创新为导向的现代化产业体系建设提供制度保障。
从理论逻辑来看，功能性产业政策的兴起源于对市场失灵与政府失灵的双重规避。传统的选择性产业政策以扶持特定产业、特定企业为核心，虽能在短期内培育经营主体，但长期易导致市场扭曲、寻租行为与“政策依赖症”。
“十五五”规划建议 中，“强化企业科技创新主体地位”“促进创新链产业链资金链人才链深度融合”等表述，正是功能性政策的体现，即通过完善产学研协同机制、优化科技资源配置，为所有经营主体创造公平的创新环境，而非通过行政手段指定技术路线或扶持特定企业，这与构建以创新为导向的现代化产业体系目标高度契合。
二是多维发力的政策体系。“十五五”规划建议中的产业政策，围绕建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的核心目标，形成了聚焦创新驱动、产业协同、绿色低碳、安全可控的多维发力格局。这一政策体系并非孤立措施的简单叠加，而是相互关联、协同支撑的有机整体。在中美竞争背景下，通过创新驱动突破技术封锁，通过产业协同提升体系韧性，通过绿色低碳提升可持续发展能力，通过安全可控保障产业链供应链自主，共同服务于构建以中国为主的全球生产体系与以创新为导向的现代化产业体系。
界面新闻：《建议》再次强调，到2035年，我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平。对于中等发达国家水平，学术界往往以世界银行发布的人均GDP来衡量。不过，我们注意到，您最近提出一个观点， 认为“发展中国家向发达国家跨越的核心标志并非单纯人均收入增长，而是资本要素竞争力驱动下的长期要素报酬净流入”。从“长期要素报酬净流入”角度看，我们当前处于一个什么样的水平？您为什么认为这个标志比人均GDP更重要？提高长期要素报酬净流入，需要在哪些方面努力？
郑江淮：与经济总量跃升相比，跻身发达国家行列究竟需要突破哪些结构性门槛——这一问题更值得追问。
以人均GDP衡量发展阶段的传统标准，已难以解释全球价值链分工下“GDP创造”与国民财富留存的背离。美国、德国等发达国家凭借资本、技术要素的全球竞争力，即便人均GDP增速放缓，仍能通过要素报酬净流入维持经济韧性；而部分资源型国家虽然人均GDP很高，却因要素竞争力薄弱陷入“中等收入陷阱”。这个问题的本质是，跨入发达国家的门槛并非单纯的收入数值，而是资本、技术、人才等要素形成全球竞争力，在全球分工中实现要素报酬净流入，并且长期持续增值的良性循环，这正是“十五五”规划建议提出的“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”的战略目标和发展导向。
从国际分工逻辑来看，要素能级决定全球价值链位势。全球价值链的演进表明，要素流动不再由简单的丰裕度决定，而是由要素质量、要素配置效率与全球定价权构成的综合能级主导。美国半导体产业凭借核心技术垄断，使资本要素在全球范围内获得5%-8%的超额回报率；德国汽车产业依托精密制造技术，让技术要素通过专利授权、标准输出形成持续收益流。这些案例表明，国家竞争优势的核心是要素升级与产业协同。
反观中国，尽管已成为全球第二大经济体，但资本要素对外投资收益率仍低于发达国家平均水平，技术要素在高端芯片、航空发动机等领域仍存在“卡脖子”短板，人才要素中高端研发人才占比不足，要素能级与发达国家的差距，正是中国尚未跻身发达国家行列的根本原因。
从发展阶段规律来看，要素能级跃升是突破“中等收入陷阱”的关键。国际经验表明，成功跨越“中等收入陷阱”的国家，如韩国、日本，均在人均GDP迈向2万美元阶段，实现了要素能级的质变：韩国通过半导体、汽车产业的技术突破，使资本要素报酬净流入从负值转为持续正值；日本依托精密制造与技术创新，构建了“技术输出 — 报酬回流 — 再创新”的闭环。而阿根廷、智利等国在某些阶段之所以陷入停滞，核心在于要素能级长期锁定于劳动密集型或资源依赖型，未能形成资本、技术要素的自主竞争力。
“十五五”时期是中国人均GDP向中等发达国家水平迈进的关键阶段，《建议》中“增强国内大循环内生动力”“提升国际循环质量”的部署，正是要通过双循环互动推动要素能级跃升，避免陷入“中等收入陷阱”。《建议》将“建设现代化产业体系”“加快高水平科技自立自强”置于核心位置，本质上就是要推动要素能级从规模扩张型向质量竞争型跃迁，为跨越发达国家门槛奠定基础。
经过数十年发展，中国要素能级已实现从短缺型向相对丰裕型的转变，即资本要素从依赖外资到成为对外投资大国，技术要素从引进消化到在5G、新能源等领域形成局部优势，人才要素从“智力外流”到“高端回流”趋势显现。但从跻身发达国家的要求来看，要素能级仍存在三大结构性短板，这些短板也正是“十五五”规划建议着力破解的核心问题。
一是资本要素面临规模扩张与效率不足的矛盾。中国对外直接投资规模已跻身全球前三，但投资布局集中于中低端制造与资源开发领域，高技术产业投资占比不足20%，导致资本要素回报率长期低于发达国家；同时，国内资本配置仍存在低端重复建设、“僵尸”企业占用资源等问题，制约资本边际产出效率。这种矛盾背后是资本要素尚未形成“全球布局 — 技术协同 — 报酬增值”的能力。
二是技术要素存在局部突破与体系薄弱的落差。中国在新能源、光伏等领域实现技术突破，但高端芯片、工业软件等核心技术仍依赖进口，技术要素对外依存度约30%；更关键的是，技术创新体系存在“碎片化”问题——高校、科研机构的基础研究与企业的应用研究脱节，难以形成基础研究、中试验证、产业转化的完整链条。
三是人才要素遭遇规模扩张与结构失衡的制约。中国高等教育毛入学率已达60.8%，人才队伍规模位居全球前列，但高端研发人才、产业领军人才占比不足，基础研究领域顶尖人才数量仅为美国的五分之一；同时，人才评价体系仍存在“重论文轻应用”倾向，制约人才创新活力。
“十五五” 时期是中国跻身发达国家行列的关键窗口期。这一跨越，不仅是经济总量的突破，更是要素能级从“跟跑”向“领跑”的质变，也就是资本要素实现全球高效配置与报酬净流入，技术要素形成自主可控与标准输出能力，人才要素成为全球创新的核心力量。“十五五”规划建议 勾勒的“现代化产业体系”“科技自立自强”“高水平开放”蓝图，正是为了推动这一质变，让中国要素在全球竞争中具备能级优势。当中国资本要素能够在全球范围内创造稳定回报，技术要素能够为全球产业升级提供支撑，人才要素能够引领全球创新潮流时，中国跻身发达国家行列将水到渠成。